Mentre la Finanziaria 2007 avviava il silenzio-assenso per lo smobilizzo del TFR verso la previdenza privata e, per i flussi inoptati nelle imprese con 50 e più addetti, introduceva lo smobilizzo forzato verso il cosiddetto "fondo infrastrutture" (con by-pass dell'INPS), si è sviluppato il dibattito sulla proposta alternativa di utilizzare il TFR ad integrazione dei contributi del lavoratore al pilastro pubblico (da 8,89% a 15,8% della retribuzione annua lorda) (1). La proposta ha trovato voce, tra l'altro, nei contributi comparsi nell'ultimo Rapporto INPDAP sullo Stato Sociale, ripresi anche sul sito www.eguaglianzaeliberta.it.

 

Nella logica della proposta (2) i vantaggi sarebbero due:
- innalzare i rapporti di rimpiazzo (prima pensione/ ultima retribuzione) che con il sistema contributivo nozionale ("Dini") a regime saranno compresi mediamente tra il 50 e il 60 per cento (3), e saranno ancora più bassi per le carriere discontinue e con periodi di lavoro parasubordinato;
- evitare "contatti" con i mercati finanziari e con la Borsa, ritenuti troppo rischiosi e non convenienti (4).

 

A nostro avviso, la proposta non è condivisibile; anzi, le scelte di politica economica dovrebbero muoversi in direzione diversa e, per certi versi, opposta. Si cerca, nel seguito, di argomentare.

In primo luogo, l'aumento della contribuzione avrebbe un effetto diverso per coloro che si pensioneranno integralmente con il vecchio criterio retributivo (ante "Dini") e coloro che si pensioneranno con il criterio di transizione o con quello integralmente contributivo (5). Il criterio retributivo, infatti, calcola l'assegno pensionistico facendo riferimento alle retribuzioni ottenute durante la carriera di lavoro dipendente, mentre nessun diretto collegamento avviene con le contribuzioni: a meno di prevedere una modifica della normativa previdenziale, il TFR non avrebbe modo di trasformarsi in maggiori pensioni pubbliche.

Questo problema rimane, tuttavia, di second'ordine, dal momento che in altre sedi si è discusso dei vantaggi di focalizzare lo smobilizzo del TFR (e la riduzione del costo del lavoro per l'impresa) sui lavoratori meno anziani, come quelli rientranti nel criterio di transizione o contributivo (6).

Se il TFR fosse "investito" nel primo pilastro, i benefici dei lavoratori si accumulerebbero al tasso di crescita (quinquennale) del PIL (quello di rivalutazione dei contributi per le pensioni contributive e per le quote contributive delle pensioni di transizione; la cosiddetta capitalizzazione nozionale). È corretto assumere che questo tasso sia più conveniente e meno rischioso di quelli ottenibili sui mercati finanziari da gestioni ottimizzanti?.

Il confronto tra tasso di crescita reale del PIL e tassi di rendimento reale dei mercati finanziari è argomento lungamente dibattuto nella letteratura economica (7). Nonostante l'analisi delle serie storiche porti evidenza che, sugli orizzonti propri della previdenza (pluridecennali), i rendimenti dei mercati siano significativi e sufficientemente stabili (8), resta inevitabilmente aperto il problema dell'incertezza delle performance future. Probabilmente, posto in questi termini "schematici", il confronto è destinato a rimanere insoluto. E' necessario un grado di approfondimento.

 

2.1 Il PIL del paese e gli investimenti "senza frontiera"
Mentre il tasso di accumulazione dei contributi al primo pilastro è dato dalla crescita del PIL italiano, il rendimento degli investimenti previdenziali privati deriverebbe da una gestione su scala internazionale. Questo implica, non solo che è fuorviante limitarsi al confronto tra serie storiche domestiche (nel caso italiano e in generale), ma anche che  la gestione degli investimenti previdenziali si avvantaggerebbe di un livello di ottimizzazione rischio-rendimento superiore rispetto a quello implicito nelle performance dei mercati finanziari nazionali (9).

 

2.2 La gestione dinamica del portafoglio
Nei confronti tra rendimenti ottenibili dai mercati e tasso di crescita del PIL (o altri benchmark) si sottovalutano spesso le caratteristiche della gestione professionale delle risorse: mano a mano che ci si approssima all'anno di accesso ai benefici, la composizione del portafoglio previdenziale si sposta verso asset meno rischiosi e di più facile liquidabilità. In questo modo, congiunture sfavorevoli dei mercati non possono compromettere o ridurre/ridimensionare il processo di accumulazione portato avanti sui lunghi periodi.

 

2.3 La crescita del Pil dipende anche dalle riforme
Un altro aspetto che il dibattito monopilastro-multipialstro sovente sottovaluta è che il tasso di crescita del PIL non è esogeno rispetto alla riforme di un capitolo di spesa pubblica così importante come quello pensionistico.

Nella fase demografica degli Anni '60, '70 e dei primi '80, la numerosità delle generazioni giovani rispetto a quelle in quiescenza ha permesso che, tramite una pressione fiscale (10) e contributiva tollerabile, si potessero finanziare a ripartizione assegni pensionistici "generosi" (11). Con l'inversione della piramide demografica, i parametri del sistema pubblico sono cambiati: è stata necessaria una continua revisione al rialzo della pressione fiscale e contributiva per poter finanziare le pensioni in erogazione (12). Gli incrementi sono stati sì limitati dalle riforme pensionistiche degli Anni '90 (13), ma sia oggi che nelle proiezioni di lungo periodo l'incidenza sul PIL della spesa pensionistica pubblica rimane elevata (dal 14 per cento del 2005 al 14,5 del 2050, dopo la cosiddetta "gobba" tra il 2035 e il 2040 (14)) e, a policy invariata, deve continuare a fare affidamento su aliquote fiscali e contributive corrispondentemente elevate.

Alte aliquote fiscali e contributive generano effetti distorsivi e disincentivanti sull'offerta e la domanda di lavoro e sulle scelte di investimento e produzione. Le teoria economica mostra che tali effetti aumentano più che proporzionalmente (con potenza quadratica) al crescere della pressione fiscale-contributiva. Un esempio dell'impatto negativo viene dall'analisi del livello e della composizione del costo del lavoro (15): al 2005, l'Italia ha uno dei livelli più bassi tra i partner UE e inferiore sia alla media UE-15 sia a quella UE-19 e a quella OCSE; tuttavia, lo spaccato mostra come questa posizione relativa derivi direttamente dalle più basse retribuzione annue lorde, mentre il cuneo contributivo (gli oneri sociali a carico del datore) è il quarto più elevato tra tutti i paesi OCSE (dopo Francia, Repubblica Ceca e Repubblica Slovacca) (16).

Uno dei vantaggi della diversificazione multipilastro consiste proprio nel bilanciamento delle modalità di finanziamento, con conseguente riduzione degli effetti depressivi dell'elevata pressione fiscale e contributiva. Il finanziamento a ripartizione funziona tramite il gettito raccolto sui redditi distribuiti dal processo produttivo; il finanziamento a capitalizzazione funziona tramite i risultati di investimenti, fiscalmente agevolati, che sono stati parte integrante dello stesso processo produttivo (cfr. nota 17 che offre alcuni dettagli sulla complementarietà dei due criteri di finanziamento; si riportano gli argomenti in nota per non appesantire la lettura). Ebbene, la proposta di indirizzare i flussi di TFR al primo pilastro va in direzione esattamente opposta alla diversificazione delle fonti di finanziamento, perché appesantisce ancor di più il sistema funzionante a ripartizione.

2.4 Crescita del Pil e investitori istituzionali
Ma il PIL è endogeno anche per altre motivazioni. È necessario lasciare i pilastri privati completamente autonomi e liberi di indirizzare gli investimenti su scala internazionale, lì dove il gestore constata le opportunità migliori per perseguire l'obiettivo di massimizzare i benefici pensionistici. La loro finalità istituzionale è questa, e non devono essere confusi con strumenti/veicoli di politica economica e industriale. All'interno di questa impostazione, non si può non riconoscere che l'avvio di investitori privati istituzionali con orizzonti temporali lunghi arriverebbe a colmare un vuoto che storicamente ha contraddistinto i mercati finanziari italiani sul lato dell'offerta di capitali.

Ma effetti positivi si produrrebbero anche sul lato della domanda di capitali. Infatti, un altro dei vantaggi di smobilizzare il TFR verso i pilastri privati consiste proprio nel fatto che, tramite l'intermediazione dei mercati finanziari, le risorse non rimarrebbero vincolate ex-lege all'impresa ma sarebbero indirizzate verso le opportunità migliori, quelle che, contemporaneamente, offrono la redditività più alta per l'investitore e sottintendono i progetti imprenditoriali più validi. Anche se i flussi non sarebbero vincolati a soddisfare la domanda di capitali interna, l'effetto positivo sarebbe aperto anche a quella parte di domanda interna in grado di farsi selezionare per redditività/validità.

Il fatto che sinora i pilastri privati esistenti abbiano ampiamente diversificato all'estero non può divenire la ragione per impedirne lo sviluppo. Anzi, questa prassi di gestione è garanzia che l'unico obiettivo perseguito è la massimizzazione dei benefici di lungo periodo del lavoratore, senza interferenze della politica economica e industriale. Piuttosto, il problema dovrebbe essere affrontato in un approccio inverso: per far sì che, a fronte dell'offerta di risparmio di lungo termine che può arrivare dallo sviluppo dei pilastri previdenziali, il sistema produttivo italiano si faccia trovare preparato ad esprimere una domanda selezionabile per redditività, affidabilità e stabilità.

Questa argomentazione, che spesso è tacciata di semplicismo, ha, in realtà, delle motivazioni sostanziali, se si riflette che negli ultimi anni si sono rafforzati i segnali di una sottocapitalizzazione del sistema produttivo italiano e di una conseguente sproporzione nell'utilizzo di capitale umano e capitale fisico: diminuzione della produttività oraria del lavoro, caduta della TFP (la produttività totale dei fattori, un indicatore dell'uso ottimale dei fattori nella funzione di produzione), riduzione del tasso di crescita potenziale del PIL. Tutti elementi espressamente riconosciuti nell'ultimo DPEF (Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, capitoli n. 3 e 4; cfr. www.tesoro.it).
 
La necessità di stimolare gli investimenti produttivi da parte degli attivi e soprattutto dei giovani appare tanto più importante quando si riflette che il processo di invecchiamento della popolazione, che interesserà l'Italia in proporzioni maggiori che i partner UE e OCSE, influenzerà anche gli aggregati macroeconomici del risparmio e dell'investimento: al crescere dell'età media la propensione al risparmio tende a calare e le scelte di portafoglio a rivolgersi verso le soluzioni più liquide; è quindi necessario compensare incentivando gli investimenti (reali e produttivi) a partire dalle prime fasi della vita.

Ebbene, anche da questo punto di vista, la soluzione di rafforzare il primo pilastro a ripartizione si dimostra non all'altezza. L'INPS non investe e ne risulterebbe indebolito il processo di accumulazione di capitale. Si creerebbe una condizione ancor meno propensa alla crescita di quella attuale, in cui il TFR è vincolato presso l'impresa e non può dirigersi verso le opportunità di impiego migliori (18).

2.5 Il PIL e la sostenibilità e stabilità delle finanze pubbliche
A nostro giudizio, v'è un altro motivo per cui il tasso di crescita del PIL deve ritenersi endogeno all'assetto del sistema pensionistico. La stabilità di lungo termine delle finanze pubbliche dipende intrinsecamente da quella riforma "definitiva" del sistema pensionistico pubblico che l'Italia sta inseguendo da oltre un quindicennio. Aumentare nel contempo contributi al primo pilastro e importo delle pensioni che il primo pilastro sarà chiamato ad erogare non risolve l'agenda riformista, e anzi la complica. A parità di proiezioni di lungo termine del PIL, che lo smobilizzo del TFR verso il primo pilastro non modifica perché non è foriero di cambiamenti strutturali negli incentivi individuali e nel sistema produttivo, l'incidenza delle pensioni aumenterà. Se si accettano le valutazioni dei proponenti la riforma di un innalzamento del tasso di rimpiazzo compreso tra il 10 e il 15 per cento, la proiezione dell'incidenza sul PIL delle pensioni pubbliche passa (in un calcolo approssimativo di aumento nella medesima proporzione) dal 14,5 al 16-16,7 per cento, con un'aliquota complessiva (lavoratore e datore) di contribuzione all'INPS (aliquota IVS -  invalidità, vecchiaia, superstiti) che da subito salirebbe a tutti gli effetti da 32,7 punti percentuali di retribuzione annua lorda a 39,6 (19). Alta incidenza della spesa sul PIL e alta incidenza della contribuzione sulle retribuzione lorde per finanziare anno per anno la ripartizione: non sono parametri rassicuranti per la sostenibilità e la stabilità delle finanze pubbliche.

Se sono così forti i dubbi che l'"investimento" nel pilastro pubblico sia più conveniente nella fase di accumulazione dei benefici (e anzi emergono motivazioni a supporto del contrario), le stesse argomentazioni possono essere ripetute per la fase di trasformazione del montante in rendita e di godimento dei benefici.

Le regole del contributivo nozionale (le "Dini") convertono il montante in rendita ipotizzando che sul capitale residuo l'accumulazione continui ad un tasso reale dell'1,5 per cento. L'indicizzazione all'inflazione avviene ex-post, all'atto dell'erogazione, anno per anno, della rendita pensionistica. Queste regole hanno un pregio importante: permettono una piena indicizzazione all'inflazione, offrendo una assicurazione del pieno mantenimento del valore reale che il mercato privato delle rendite difficilmente eroga e, quando lo fa, eroga a costi elevati e proibitivi per la generalità dei lavoratori pensionandi (20). L'aggancio completo all'inflazione è possibile proprio perché il criterio di finanziamento è quello a ripartizione, che ogni anno dà la certezza che esistano risorse adeguate, derivanti dal gettito fiscale e contributivo, per il pagamento delle pensioni in erogazione. È, quindi, una proprietà strettamente connessa alla gestione pubblica e al criterio a ripartizione (è una capacità redistributiva anche questa, come quella evidenziata in nota (17)).

Di contro, le stesse regole utilizzano un tasso reale prestabilito, l'1,5 per cento, rispetto al quale è plausibile che una gestione finanziaria efficiente/efficace riesca a far meglio, nella media dei redimenti netti retrocedibili al titolare della rendita su un orizzonte post-pensionamento che ex-ante sicuramente supera il decennio (tenuto conto delle probabilità di morte/sopravvivenza ad età anagrafiche di pensionamento tra 60 e 65 anni).

Anche per il periodo di accesso ai benefici, quindi, si ripresentano caratteristiche del criterio di finanziamento a ripartizione e di quello a capitalizzazione che rendono ottimale il loro mix. Ancora una volta, la proposta di devolvere al primo pilastro il TFR va nella direzione di precludere la costruzione di un assetto bilanciato del sistema pensionistico, che sappia mettere assieme gli aspetti positivi, micro e macroeconomici, di ripartizione e capitalizzazione, di pubblico e privato.

Nel valutare la convenienza relativa ad impiegare il TFR nel primo pilastro o nei pilastri privati si deve considerare anche l'effetto della fiscalità agevolata. Quest'ultima svolge un duplice ruolo: sia di incentivo all'adesione sia di concorso diretto alla formazione dei benefici pensionistici (21).

Il trattamento agevolato dei contributi ai pilastri privati fa sì che, di fatto, una parte di questi contributi sia ascrivibile alla fiscalità generale, che integra il flusso di investimento finanziato dal reddito del lavoratore. Inoltre, nella fase di gestione dei capitali, l'imposizione di favore sui rendimenti (rispetto a quella standard dei redditi da capitale) fa sì che la fiscalità generale rinforzi il processo dell'accumulazione composta. Infine, anche nella fase di godimento dei benefici, il più lieve prelievo fiscale su una tantum e rendita (rispetto all'imposizione standard sui redditi personali) entra nel calcolo del rendimento effettivo netto per il lavoratore-investitore. Per valutare la convenienza relativa tra pilastri, quindi, non è sufficiente comparare il tasso di crescita del PIL e un indice di rendimento medio netto (dell'imposizione sui rendimenti) di un portafoglio previdenziale. E' necessario un calcolo onnicomprensivo.

Trascuriamo, per un attimo, il sostegno alla redditività derivante dalla fiscalità agevolata nella fase di contribuzione e di godimento dei benefici.

La Relazione Annuale COVIP per il 2004 contiene  un interessante esercizio (pagg. 87-90: clicca qui per vedere la tabella; per tornare al testo, "indietro" sulla freccia del browser) che ricostruisce all'indietro nel tempo i rendimenti netti che i Fondi pensione negoziali di diritto italiano avrebbero ottenuto se avessero mantenuto lungo tutto l'orizzonte temporale la stesa composizione media di portafoglio rilevabile a fine 2004. Il rendimento è espresso al netto sia dell'imposta sostitutiva dell'11 per cento (virtualmente estesa all'indietro) sia degli oneri onnicomprensivi di gestione e amministrazione (di cui si suppone rimanga costante l'incidenza sul patrimonio rilevabile a fine 2004).

Tra il 1969 e il 2004, il rendimento medio nominale su base composta sarebbe stato pari al 10,5 per cento che, considerando un tasso di inflazione medio annuo sullo stesso periodo pari all'8,1 per cento, diviene del 2,4 per cento reale. Se si restringe l'orizzonte agli anni 1982-2004 (periodo in cui è esistito anche il TFR), il rendimento medio annuo dei Fondi si attesta sul 10,2 per cento che, al netto di un tasso di inflazione medio annuo del 4,9 per cento, è pari al 5,3 per cento reale.
 
Sui due archi temporali considerati il tasso di crescita medio del PIL italiano, calcolato con gli stessi criteri (tasso medio in capitalizzazione composta; fonte: banca dati OCSE), è risultato pari, rispettivamente, all'11,5 per cento e al 7,4 per cento; cioè, al netto del tasso di inflazione medio annuo, al 3,4 per cento e al 2,5 per cento reale.
Con il doveroso caveat che gli andamenti storici non possono essere tout court utilizzati per inferire il futuro, sono possibili alcune considerazioni. E' vero che il 1969 e il 2004 il tasso di crescita del PIL è stato superiore, ma il periodo comprende anni, i ’70 e i primi anni ’80, in cui la crescita economica è avvenuta a ritmi elevati (“a doppia cifra”), molto lontani da quelli che si stanno sperimentando adesso e difficilmente riproducibili senza riforme strutturali, come la diversificazione multipilastro, che adeguino il sistema economico-sociale ai cambiamenti intercorsi. Infatti, se si restringe l’analisi al periodo 1982-2004, il rendimento medio reale dei Fondi supera di 2,8 punti percentuali la crescita media del PIL, che si riduce di circa 1 punto percentuale rispetto al periodo ’69-‘04.

 

Se poi si considera che, da un lato, il calcolo non ingloba l’effetto della fiscalità agevolata sui contributi e sui benefici e, dall’altro, che il portafoglio medio del 2004 non necessariamente è quello che anno per anno sarebbe corrisposto ad una gestione ottimizzante su scala internazionale (probabilmente è, questo, uno dei motivi che concorrono a far sì che sull’orizzonte più corto il tasso reale dei Fondi più che raddoppi, perché la subottimalità del portafoglio pesa tanto più quanto maggiore è l’orizzonte), allora il confronto tende a volgersi a favore dei pilastri privati anche sull’orizzonte più lungo.

 

Per inciso, emerge la grave inefficienza del tradizionale TFR, sempre “battuto” sia dal PIL sia dai Fondi e incapace di garantire il mantenimento del valore reale. Il valore negativo più ampio sul periodo ’69-’04 si spiega con l’elevata inflazione degli anni ’70 e dei primi ’80. Anche ipotizzando (adesso che il rischio inflazione si è molto ridotto nel nuovo ordine monetario europeo) che, tra l’82 e il 2004, l’indicizzazione all’inflazione fosse stata perfetta (100 per cento in luogo del vigente 75), la rivalutazione reale netta del TFR sarebbe stata dello 0,8 per cento all’anno, nettamente inferiore alla crescita del PIL e soprattutto alla performance dei Fondi.

 

Il corretto apprezzamento del ruolo della fiscalità agevolata è fondamentale per impostare i confronti tra assetto mono e multipilastro. E' necessario approfondire bene le sue potenzialità, al di là del sostegno generale al rendimento in sintesi descritto ai paragrafi precedenti.

Come si è già detto, la fiscalità è la leva per stimolare l'adesione ai pilastri privati e nel contempo integrare i benefici maturandi. Essa ha però anche una terza proprietà che sinora è rimasta inespressa sia nel dibattito sia nella pratica di policy: "modellando" la fiscalità si riesce a perseguire una finalità redistributiva all'interno di contratti di accumulazione di lungo termine privati.

Se si supera l'immotivato postulato che la redistribuzione possa avvenire soltanto all'interno del sistema pensionistico pubblico, allora si allargano le potenzialità del multipilastro e la riforma del TFR ha possibilità di coagulare attorno a sé maggiori consensi politici.

Per inserire componenti redistributive nei pilastri privati sarebbe necessario rivederne la fiscalità a due soli anni dall'ultimo intervento in materia ("Maroni-Tremonti") che le ha attribuito marcati tratti regressivi. In varie occasioni, CERM ha avanzato proposte di riforma della fiscalità, verso schemi di moderata progressività, in grado di bilanciare lo sviluppo definitivo dei pilastri privati, il rafforzamento delle tutele per la più ampia platea dei redditi medio-bassi e le esigenze di contenere la tax-expenditure (22).

Il pilastro pubblico segue, a regime, un modello di fiscalità di tipo EET (esenzione-esenzione, tassazione), con contributi sociali del lavoratore deducili dall'IRE (E), nessuna imposizione durante l'accumulazione nozionale (E) e imposizione progressiva sugli assegni pensionistici secondo lo scaglionamento IRE (T). Coerentemente con le indicazioni della teoria economica e gli ormai consolidati suggerimenti sulle best practice dell'OCSE, anche la fiscalità dei pilastri privati dovrebbe indirizzarsi verso questo schema, non solo per motivi di massimizzazione delle potenzialità di accumulazione, ma anche per evitare che tipologie di reddito assimilabili (aventi la stessa natura e facenti capo allo stesso percettore) siano assoggettate a trattamenti fiscali diversi (è un punto di coerenza e unitarietà del sistema impositivo).

Tuttavia, gli schemi fiscali dei pilastri privati potrebbero, pur all'interno dell'EET, mantenere una loro differenziazione rispetto al pubblico, giustificabile sulla base delle loro diverse proprietà. Inserita nel pilastro privato, una moderata progressività avrebbe alcuni effetti positivi:
- sarebbe direttamente connessa con una scelta di investimento, incentivandola più fortemente nelle classi di reddito medio-basse, dove la propensione al risparmio è più bassa e dove il valore assoluto della pensione pubblica creerà in prospettiva i problemi più urgenti di adeguatezza;
- andrebbe a vantaggio delle occupazioni flessibili e discontinue, dove si concentrano i redditi bassi e i lavoratori più giovani; costoro potrebbero per tempo avviare un programma di integrazione della pensione pubblica, avvantaggiandosi del maggior sostegno fiscale, concentrato su di loro.

A tale proposito, l'Editoriale CERM "Fiscalità della previdenza privata e adeguatezza delle pensioni" (su www.cermlab.it) sottolinea i vantaggi di utilizzare la leva della fiscalità agevolata concentrata su queste categorie, in luogo dell'innalzamento dei contributi sociali obbligatori del datore che potrebbe avere controeffetti nella congiuntura corrente di bassa crescita del PIL e bassa occupazione, in cui si stenta a incentivare nuove assunzioni e a stimolare nuovi investimenti e nuovi programmi di produzione (23).

La questione del disegno della fiscalità dei pilastri privati è ampia e coinvolgente vari aspetti dell'assetto pensionistico multipilastro e del sistema impositivo. I dettagli del tema sono affrontati nel prossimo volume, in pubblicazione a cura di CERM, sulle riforme pensionistiche e le dinamiche sul mercato del lavoro. In questa sede si desidera sottolineare come, in presenza di una fiscalità dei pilastri privati coerente con il modello generale EET (24) e dotata di una moderata progressività anche nella fase di contribuzione e accumulazione, l'"investimento" del TFR nel pilastro pubblico diventi ancor meno conveniente, per la generalità del comparto del lavoro dipendente, di quanto sia potuto emergere nei precedenti paragrafi.

A ben vedere, il recupero di progressività nel riconoscimento delle agevolazioni fiscali alla previdenza complementare può dischiudere altre potenzialità organizzative del welfare system.

All'interno dei pilastri privati, questa caratteristica riuscirebbe a coniugare, come si è visto, la maggior attenzione per le classi di reddito medio-basse e le carriere flessibili e discontinue con la necessità di investire per generare i redditi delle pensioni a venire. La progressività si inquadrerebbe all'interno di un trattamento comunque per tutti agevolativo rispetto alla fiscalità standard, ma reso coerente con i principi costituzionali a fondamento della tassazione.

Pilastri privati così organizzati avrebbero un motivo in più per complementarsi con il pubblico di base. Con la riforma "Dini" a regime il primo pilastro avrà ridotto al minimo i flussi redistributivi, spesso incontrollabili e in molti casi "perversi", che pervadevano invece il vecchio sistema retributivo a ripartizione pre riforme degli anni Novanta. Sarà un sistema (quasi) perfettamente neutrale sul piano finanziario-attuariale e questo:
- da un lato, rende necessario predisporre modalità adeguate e sostenibili di integrazione delle pensioni;
- dall'altro, permette risparmi di spesa pubblica nella voce pensioni, per rafforzare le voci di spesa di natura assicurativa e assistenziale, in Italia storicamente basse e sempre più inadatte di fronte alla varietà e alla complessità del sistema economico-sociale: dalle prestazioni per famiglia, malattia, maternità, disoccupazione, sino ai progetti mai realizzati (proprio per mancanza di copertura finanziaria) del fondo per la non autosufficienza e di qualche forma, ben disegnata e coerente con gli incentivi individuali, di reddito di cittadinanza che permetta a tutti (famiglie e singoli, pre  e post pensionamento) di risalire la soglia della povertà.

Da questo punto di vista, il passaggio al sistema multipilastro non contraddice la funzione redistributiva e perequativa del welfare system, ma può renderla più efficace e penetrante:
- in ambito pensionistico, lo sviluppo dei pilastri privati collegherebbe la redistribuzione alle scelte di investimento e permetterebbe di semplificare le funzioni del sistema pensionistico pubblico riducendone il peso all'interno delle spese di welfare;
- in virtù di questi risparmi di spesa, si potrebbero indirizzare più risorse pubbliche verso quegli istituti del welfare system di natura assicurativa e assistenziale che, proprio perché ridistribuiscono a fronte di rischi non gestibili sul mercato privato (come la disoccupazione)  o di situazioni di necessità in cui le prestazioni non dovrebbero dipendere dall'esistenza e dall'entità di una storia contributiva (famiglia, maternità, etc.), possono essere finanziate soltanto pubblicamente.

Il ribilanciamento pubblico-privato delle prestazioni pensionistiche è la via per razionalizzare i flussi redistributivi:
- quelli che rimarrebbero interni al sistema pensionistico premierebbero le scelte di investimento dei singoli, a fronte di prestazioni interamente appropriabili dagli stessi singoli;
- tutti gli altri sarebbero portati all'esterno del sistema pensionistico e collegati alla copertura contro i più grandi rischi sociali e agli interventi nelle situazioni di necessità/bisogno (25).

Questa visione, oltre che essere pienamente coerente con lo "spirito" della riforma "Dini", tende a rafforzare chiarezza e trasparenza dei canali attraverso cui avviene la redistribuzione delle risorse, per massimizzare efficienza/efficacia degli interventi, finalizzandoli a promuovere la responsabilizzazione dei singoli, la costruzione del benessere individuale e familiare, lo sviluppo del capitale umano e la crescita economica.

Con quest'ultima osservazione, la diversificazione multipilastro mostra un altro collegamento diretto con il tasso di crescita del PIL, che si dimostra endogeno per un'altra motivazione: se è vero (come tanta parte della recente letteratura economica dimostra (26)) che il welfare system può divenire strumento di crescita economica, esso lo diviene sicuramente di più quando la spesa pubblica non è concentrata sulla voce pensioni a sola tutela del benessere nell'ultima fase della vita degli insider al sistema pensionistico, ma è diversificata a favorire il mantenimento del benessere e dell'integrità psico-fisica di tutti i cittadini in tutte le fasi della vita. E' così che, assieme alla qualità della vita, si promuove la partecipazione, diretta ed indiretta, del capitale umano alla creazione della ricchezza dell'individuo e della società.

Ebbene, la proposta di "investire" il TFR nel primo pilastro si muove in direzione diametralmente opposta: anziché ridurre la dimensione del pilastro pubblico per fare spazio agli istituti assicurativi e assistenziali, la aumenta aggravando uno sbilanciamento di cui l'Italia ha sofferto da sempre e tuttora soffre. Sarebbe necessario, invece, non solo smobilizzare il TFR verso i pilastri privati, ma anche, di pari passo con lo sviluppo di questi ultimi, avviare una graduale decontribuzione al pilastro pubblico, dal momento che, a policy invariata, le proiezioni al 2050 vedono ancora oltre la metà della spesa pubblica per il welfare system concentrata nella voce pensioni (27). La diversificazione tra pilastri previdenziali va utilizzata come strumento per modernizzare il welfare system e concentrare l'intervento pubblico lì dove esso è più efficiente/efficace o addirittura insostituibile (28).

Alla luce delle argomentazioni presentate, la proposta di "investire" il TFR nell'INPS a rinforzo del pilastro pensionistico pubblico appare inadeguata, "antica" rispetto alla varietà di situazioni sociali che il welfare system dovrebbe essere in grado di fronteggiare.

Il tasso di crescita dell'economia non è esogeno rispetto all'organizzazione del welfare  e soprattutto di un comparto di spesa pubblica così rilevante in termini di punti percentuali di PIL come quello delle pensioni. Di fronte al processo di invecchiamento della popolazione, un sistema monopilastro finanziato a ripartizione (quantunque a capitalizzazione nozionale, con flussi redistributivi ridotti al minimo, come il "Dini") si presta a generare effetti distorsivi e disincentivanti sulle scelte dei datori di lavoro e dei lavoratori, a causa dell'elevata pressione fiscale e contributiva necessaria a finanziare le pensioni in erogazione. Per questo motivo, il TFR non dovrebbe essere destinato all'INPS, ad aggravare lo squilibrio, ma realmente investito sui mercati finanziari, per essere inglobato nelle modalità più efficienti/efficaci nel processo produttivo e concorrere a generare i redditi (pensionistici e non) di domani.

Gli spunti di riflessione sollevati in questo scritto vorrebbero far comprendere come la diversificazione multipilastro, di cui lo smobilizzo del TFR è parte integrante, non contrasta con gli obiettivi redistributivi, perequativi e solidaristici propri del welfare system. Al contrario, si presenta come una via per rafforzarli, allargando la varietà delle voci di spesa sociale e permettendo di concentrare l'intervento pubblico nei comparti in cui è più difficilmente sostituibile dal privato o addirittura insostituibile, come per le prestazioni assicurative contro rischi non gestibili sul mercato e per le prestazioni di tipo assistenziale (per definizione non dipendenti dalla storia contributiva individuale).

Inoltre, la finalità redistributiva può trovare collocazione anche all'interno dei pilastri privati, attraverso appropriata modulazione delle agevolazioni fiscali lungo tutta la durata dell'investimento previdenziale, dalla contribuzione, all'accumulazione, al godimento dei benefici. Non solo non ha fondamento la tesi che lo sviluppo dei pilastri privati indebolisca tout court la coesione sociale, ma dal disegno delle agevolazioni può scaturire una proprietà positiva, come il collegamento dei flussi redistributivi a scelte di investimento di lungo termine. Perequazione, responsabilizzazione e crescita della ricchezza individuale e aggregata.

Non a caso, all'interno del fitto dibattito sul "destino" del TFR, uno dei punti che ci sembra più equivoco è proprio quello che descrive, come fossero separati o addirittura antitetici, i benefici per il singolo e quelli cosiddetti sistemici. In realtà, sono due "facce della medesima medaglia", proprio per i due ordini di ragioni appena riepilogati:
- il tasso di crescita del PIL, utilizzato nell'accumulazione nozionale dei contributi versati al pilastro pubblico, è endogeno e, in mancanza di riforme ottimizzanti l'organizzazione del welfare system e del sistema pensionistico, rischia di divenire un "formale promessa" senza radici nella realtà dei processi produttivi;
- la diversificazione tra pilastri previdenziali è propedeutica allo sviluppo degli altri istituti del welfare che tutelano il singolo da eventi avversi lungo tutta la vita e ne promuovono costantemente l'inclusione nel sistema economico sociale.
Dicotomie micro-macro possono emergere soltanto a fronte di riforme multipilastro sbagliate.

E' sulla scorta di queste considerazioni che si auspica che il TFR non segua né la strada dell'INPS come by-pass per il cosiddetto fondo infrastrutturale (purtroppo già avviato con la Finanziaria 2007), né la strada dell'INPS come rinforzo al primo pilastro. Quelle del TFR sono risorse essenziali per la diversificazione multipilastro del sistema pensionistico italiano, con:
- il pilastro pubblico di base a dar conto, tramite l'accumulazione generalizzata di tutti i contributi al tasso di crescita del PIL (una sorta di "tasso tecnico" ), mediamente del 50 per cento del rapporto di rimpiazzo;
- e quelli privati ad integrare il rapporto mediamente del 20 per cento e anche più (cfr. nota (17)).

Un'ultima osservazione, prima di rimandare al volume in pubblicazione nei prossimi mesi per una trattazione più tecnica e più ricca di dettagli: tra le motivazioni addotte dai proponenti l'"investimento" del TFR nel primo pilastro v'è quella, generale, che trattandosi di una libera scelta del lavoratore (una free disposal) la riforma non può che essere positiva, perché si lascia la possibilità al diretto interessato di valutarne la convenienza, di optare o meno per lo smobilizzo e per la destinazione finale delle risorse.

Non si condivide questo punto di vista. L'"investimento" nel primo pilastro implica che ci sia un'offerta di "investimento", quella del lavoratore, ma anche una domanda di "investimento, quella dell'INPS e, a monte dell'INPS, dell'Operatore Pubblico (dello Stato). Non è sufficiente l'autonoma volontà del lavoratore per perfezionare un cambiamento di questo genere, così come non è sufficiente l'offerta di capitali previdenziali da parte dei pilastri privati per farne automaticamente emergere la richiesta: domanda e offerta sono liberamente espresse e si incontrano sul mercato, e il perfezionamento dell'investimento non è una scelta unilaterale della sola offerta o della sola domanda, ma la conclusione di un contratto.

Non è, quindi, sufficiente la volontarietà dell'offerta al pilastro pubblico dei flussi del TFR per definire positiva la proposta. Dall'altra parte, l'INPS e, alle spalle dell'INPS, l'Operatore Pubblico dovrebbero sentire il dovere di valutare a fondo la "convenienza" di adattarsi tout court a quell'offerta di capitali, sulla base degli "impieghi" a loro disponibili e del tasso di rendimento effettivamente realizzabile in condizione di equilibrio socio-economico e di stabilità delle finanze pubbliche.

Il senso di responsabilità di governo chiede di tenere nella dovuta considerazione tutte le conseguenze micro e macroeconomiche che possono discendere, nel breve e nel lungo periodo, dall'"investimento" del TFR nel primo pilastro. Tra queste, le conseguenze che si sono sinteticamente descritte in questo contributo e che, anche per il loro contenuto tecnico e per la loro scala aggregata difficilmente coglibile, possono sfuggire al singolo, ma non possono certo essere ignorate da chi ha responsabilità di governo.  E' questa la ratio che ci porta a concludere che, anche di fronte a lavoratori che offrissero il TFR all'INPS, il governo non ne dovrebbe fare domanda

_______________________
Note

(1) In realtà, una parte dell'accantonamento al TFR è già destinato a rafforzare la contribuzione al primo pilastro. Si tratta dello 0,5% della retribuzione annua lorda, parte del 7,41% di accantonamento annuale, che non si accumula presso il datore di lavoro, ma è versato direttamente all'INPS come maggiorazione dell'aliquota contributiva per l'assicurazione generale IVS. Riferimenti: (1) Legge n. 297 del 1982, "Disciplina del TFR e norme in materia pensionistica", articolo 2, ultimi due capoversi; (2) "Relazione Generale sulla Situazione Economica del Paese", pagina 301, Tabella PS.18. ? una questione puramente "nominalistica" vedere lo 0,5% a maggiorazione della contribuzione del datore o del lavoratore (la contrattazione datore-lavoratore avviene sul totale delle voci rientranti nel costo del lavoro).

(2) Cfr. www.eguaglianzaeliberta.it: Il TFR giocato al casinò di A. Lettieri e L'uovo di Colombo per la previdenza di F. R. Pizzuti.

(3) Cfr. simulazioni in Quaderno CERM n. 2-06, "Opting-out previdenziale, smobilizzo del TFR e basi strutturali per il pilastro privato".

(4) Sul punto, cfr. in particolare Il TFR giocato al casinò di A. Lettieri.

(5) Rientrano integralmente nel criterio di calcolo retributivo i lavoratori che nel 1995 possedevano più di 18 anni di contribuzione. I new enter dal 1995 in poi rientrano nel criterio integralmente contributivo. Coloro, infine, con non più di 18 anni di contribuzione nel 1995 rientrano nel criterio di calcolo di transizione.

(6) Cfr. OpEd n. 25-06 su www.cermlab.it .

(7) Cfr. riferimenti in Amato-Marè (2001), "Le pensioni - Il pilastro mancante".

(8) Pagg. 38-49 di Amato-Marè (2001).

(9) Andrebbero più attentamente valutate le proprietà anticicliche dell'internazionalizzazione del portafoglio previdenziale. La ricerca dei rendimenti più alti (sotto il vincolo dell'esposizione al rischio e nel rispetto dei limiti regolamentari alla composizione di portafoglio) conquista base imponibile al fisco nazionale. Potrebbe essere una via di "autofinanziamento" della fiscalità agevolata riconosciuta ai pilastri privati, da non sottovalutare.

(10) La quota parte della pressione fiscale attribuibile al finanziamento delle pensioni in erogazione.

(11)  E' la ratio che rende ottimale il finanziamento a ripartizione quando il tasso di crescita della popolazione è elevato. L'inquadramento originario è in Samuelson (1958), "An exact consumption-loan model of interest with or without the social contrivance of money", in "Journal of Political Economy", vol. 66, December. Una efficace descrizione in Italiano è in Artoni (1999), "Lezioni di Scienza delle Finanze", Bologna, Il Mulino.

(12) "Il primo di questi (elementi) è rappresentato dagli incrementi delle aliquote contributive succeduti a varie scadenze. Per il FPLD (Fondo pensioni lavoratori dipendenti) si è verificato tra il 1980 e il 1996 un incremento di oltre 9 punti percentuali che ha portato l'aliquota dal 23,9% al livello del 32,7% mentre per gli artigiani e i commercianti  l'aumento delle entrate contributive dipende, oltre che dall'innalzamento dell'aliquota, passata rispettivamente dal 4% e 4,20% del 1982 al 16,4% e 16,79% del 2000, anche dall'aumento della base imponibile ai fini contributivi. (…)". Fonte: "Terzo rapporto su contributi e pensioni INPS Regione per Regione", Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (vedi qui).
(13) Che hanno trasformato il sistema da retributivo a ripartizione a contributivo a ripartizione, sia pure con una lunga fase di transizione.

(14) Cfr. "Programma di Stabilità dell'Italia - Aggiornamento del Dicembre 2006". Cfr. anche lavori del Gruppo di Lavoro sull'Invecchiamento della Popolazione di ECOFIN.

(15) Cfr. OpEd CERM n. 25-06, "L'orizzonte al di là del cuneo", su www.cermlab.it.

(16) "(…) Il disincentivo all'ampliamento dimensionale, all'investimento e all'assunzione di personale qualificato prodotto da alti livelli di imposizione (trova) conferma nella bassa produttività dei fattori e nelle basse retribuzioni osservabili nell'attuale contesto italiano. E' questo il circuito che la Finanziaria 2007 tenta di invertire, quando all'articolo 18 prevede una riduzione del cuneo lato impresa. (…)". Fonte: OpEd CERM n. 25-06, "L'orizzonte al di là del cuneo", su www.cermlab.it.

(17) Le due modalità di finanziamento hanno caratteristiche diverse e attivano stimoli e reazioni altrettanto diversi nel sistema economico-sociale. In questo caso, ci si sta focalizzando sull'impatto sulle scelte individuali del prelievo fiscale-contributivo per pagare le pensioni in erogazione da un lato e, dall'altro, delle agevolazioni fiscali per gli investimenti previdenziali privati che, a scadenza, concorreranno a finanziare le pensioni complementari. In presenza di una popolazione in rapido invecchiamento, la sola ripartizione, finanziata attraverso il gettito, tende a rendere statico il sistema, enfatizzando i controeffetti delle leve fiscali e contributive; per converso, l'introduzione di una quota di capitalizzazione permette di limitare questi controeffetti e, nel contempo, stimola risparmio e investimenti che entrano nel processo produttivo.
Si sottolinea, però, come questa ratio non può essere estremizzata a concludere che il sistema pensionistico debba funzionare integralmente a capitalizzazione. Ci sono altre caratteristiche che rendono ottimale il mix di ripartizione e capitalizzazione: la diversa esposizione al ciclo economico; la necessità di evitare condizioni di sovrainvestimento (esigenza simmetrica a quella di evitare ricorso eccessivo alla leva fiscale e contributiva); la diversificazione tra asset per ottimizzare il trade-off rischio-rendimento (un portafoglio previdenziale con due grandi asset in luogo di un monoportafoglio).
Tra queste caratteristiche non rientra, a nostro giudizio, la possibilità di effettuare redistribuzione, almeno nel senso con cui il dibattito ha comunemente affrontato il tema sino ad oggi: il pilastro pubblico sarebbe in grado di svolgerla, quello privato per definizione no. Una posizione di questo genere trascura completamente il ruolo delle agevolazioni fiscali alla previdenza privata e la loro modellabilità per inglobare anche finalità redistributive (un aspetto trattato in dettaglio nel volume CERM in pubblicazione).
C'è, invece, una specifica funzione redistributiva che ci appare davvero appannaggio del sistema pubblico finanziato a ripartizione, ma che è trascurata dal dibattito corrente. L'accumulazione dei contributi al pilastro pubblico secondo la crescita del PIL ha implicito un meccanismo redistributivo, perché estende a tutti i lavoratori la possibilità di un investimento ad un predefinito tasso, non direttamente offerto dai mercati finanziari e la cui ricostruzione tramite la gestione di portafogli privati sarebbe molto costosa e su archi temporali lunghi proibitiva. Questo aspetto è sottovalutato o ignorato da chi sostiene che un sistema contributivo nozionale come il "Dini", o altro sistema anche più neutrale del "Dini" sotto il profilo redistributivo, renda inutile la gestione pubblica (cfr. volume CERM in pubblicazione). E', questo, un elemento molto importante nel valutare la convenienza micro e macroeconomia dell'assetto multipilastro.

(18) Cfr. anche Jappelli-Padula su www.lavoce.info, "Meno risorse per l'accumulazione".

(19) La proiezione di lungo termine è quella contenuta nel "Programma di Stabilità dell'Italia - Dicembre 2006". All'aliquota di contribuzione IVS (23,81 a carico del datore, 8,89 a carico del lavoratore) è sommata l'aliquota netta di accantonamento TFR (6,91).

(20) Per le compagnie assicurative il "rischio inflazione" è complesso da gestire e quindi costoso. Più che alla categoria del "rischio", l'andamento del tasso di inflazione ricade in quella dell'"incertezza".

(21) Cfr. Benetti su www.eguaglianzaeliberta.it,  TFR all'INPS, una 'terza via' poco convincente.

(22) Cfr. Nota CERM n. 5-04, "Incentivazione della previdenza privata e contenimento della tax-expenditure".

(23) Come impedire, per esempio, che la più alta contribuzione del datore di lavoro non si scarichi in minori retribuzioni dirette, con ciò non solo annullando l'effetto della maggiore accumulazione di benefici pensionistici, ma anche creando più stringenti vincoli di liquidità nell'immediato? .

(24) Sarebbe coerente con lo schema generale EET, per esempio, la detrazione dei contributi, una imposizione sui rendimenti a doppia aliquota scaglionata con la prima percentuale nulla o molto contenuta, la chiamata a imposizione personale progressiva della rendita.

(25) Tuttavia, si riveda quanto descritto in nota 17 a proposito della redistribuzione implicita nella garanzia di accumulazione dei contributi al tasso di crescita del PIL, valido per tutta la platea dei lavoratori dipendenti (e per la maggior parte degli autonomi e dei liberi professionisti).

(26) Cfr. Artoni (2005), "Stato Sociale", (vedi qui) 

(27) Cfr. Nota CERM n. 13-06, in cui si descrive la necessità di coordinare il taglio del cuneo fiscale-contributivo lato impresa con la decontribuzione del datore all'INPS e la riduzione della spesa pensionistica pubblica. A policy invariata, nel 2050 l'incidenza della spesa pensionistica pubblica sul PIL rimarrà superiore al 14 per cento ma, rispetto ad oggi, cambierà la sua composizione: un maggior numero di assegni in erogazione (conseguenza dell'invecchiamento della popolazione) di un importo medio più basso (il tasso di rimpiazzo sarà mediamente compreso tra il 50 e il 60 per cento, con valori sensibilmente inferiori per gli individui con carriere flessibili e discontinue). La diversificazione multipilastro serve nel contempo a:
- ridurre l'incidenza della spesa pensionistica pubblica;
- ridurre gli effetti distorsivi/disincentivanti del finanziamento a ripartizione di fronte alla popolazione in rapido invecchiamento (tali effetti che frenano la crescita economica);
- promuovere la crescita economica, sia attraverso gli investimenti produttivi diretti sia attraverso la diversificazione della spesa per il welfare state e l'innalzamento di efficienza/efficacia dei flussi redistributivi;
- perseguire l'adeguatezza delle pensioni, senza distinzione di categoria occupazionale.
Il riequilibrio tra le risorse annualmente "investite" nel pilastro pubblico e in quelli privati non è "a somma zero"; è a "somma positiva" sia a livello macro sia a livello microeconomico.

(28) Il dibattito riformista affronta spesso il trade-off tra spesa pensionistica e spesa assicurativo-assitenziale. Restano poco sottolineati, però, due aspetti.
In primo luogo, la spesa assistenziale si rivolgerebbe anche alle età anziane. Ad esempio, se fosse introdotto un istituto di salvaguardia del livello di reddito minimo, per le età anziane esso ingloberebbe pensioni/assegni sociali e integrazioni al minimo. Inoltre, se la spesa assistenziale divenisse più collegata alle singole funzioni (maggiormente microfondata, in-kind), il sostegno riguarderebbe sicuramente ampie platee di persone in quiescenza (si pensi al trasporto pubblico, all'acquisto di medicinali rimborsati, alle spese per utilities come gas ed energia elettrica).
In secondo luogo, il ribilanciamento pubblico-privato della spesa pensionistica si sta dimostrando sempre più urgente a fronte delle tendenze crescenti della spesa sanitaria. E' questa la voce di spesa che in futuro sarà soggetta alle pressioni più forti e per molti versi non prevedibili (cfr. Quaderno CERM n. 1-06). Per mantenere un adeguato presidio pubblico su questa voce di spesa, che integra più delle pensioni la finalità redistributiva-perequativa (prestazioni non limitate nel valore e nella frequenza e non dipendenti dalla storia contributiva), è necessario spostare risorse dagli ambiti del welfare in cui c'è spazio per la complementarietà tra pubblico e privato e dove, per di più, la diversificazione risulta anche ottimale (il "filo conduttore" di tutto questo scrtto).
In altri termini,  la diversificazione tra pilastri, finalizzata anche alla diversificazione delle voci di welfare state, non può neppure essere travisata come uno spostamento dei flussi di redistribuzione dalle generazioni anziane a quelle giovani (una sorta di "guerra generazionale"). La sua lettura migliore, invece, consiste nel miglioramento della distribuzione della spesa per welfare lungo tutte le fasi di vita di uno stesso individuo e, soprattutto, sulla più ampia platea di cittadini, senza distinzione tra categorie occupazionali, tra insider (gli inclusi, i già interni al mercato del lavoro e a circuiti economico-sociali) e outsider (per i quali sono necessari percorsi di inclusione che favoriscano l'autonomia individuale, o sono necessari interventi a presidio dei diritti fondamentali).